4　予見可能性等本件各原子炉施設においては、地震発生等の異常時に自動的に原子炉を停止させた後も、発熱が続く炉心の冷却

　　を続ける必要があり、そのために設置された多くの注水系の作動に電力が必要であるが、外部の変電所から供給される電力が使

　　用できなくなった場合には、本件非常用電源設備によって電力が供給されることとされ、これらは、本件各原子炉に係るタービ

　　ン建屋又は運用補助共用施設（共用プール）の1階又は地下1階に設置されていた。

​

　　　本件事故は、本件地震により、外部の変電所から供給される電力の供給が途絶えた状況において、本件津波が本件発電所に到

　　来し、本件敷地が遡上波により浸水して、本件非常用電源設備がその機能を喪失したこと等により、1号機から3号機までの各原

　　子炉について、運転停止後の炉心を冷却することができなくなり、高温に達した燃料が著しく損傷するなどして、本件各原子炉

　　施設から放射性物質が大量に放出されたものである。

​

　　　このように、外部電源が失われた状態で、本件非常用電源設備の機能の喪失等が生ずると、本件事故と同様の事態に至る可能

　　性が高いため、本件において、経済産業大臣の規制権限不行使の違法性を判断するに当たっては、津波が本件発電所に到達し、

　　本件敷地が浸水して、本件非常用電源設備の機能の喪失等が生ずることを予見できたであろうといえるかという事情を考慮しな

　　ければならない。これは、原子炉施設等が津波により損傷を受けるおそれがある場合という本件技術基準の要件に重なるもので

　　あるから、3で述べた解釈を前提にして検討すべきものである。

​

　　ア　地球の表面は、大小十数枚のプレートと呼ばれる岩盤で覆われており、各プレートは、それぞれ年間数cmの速さで水平に異

　　　なる移動をしている。このプレートの運動による張力や圧縮の力は、岩盤にひずみを蓄積させ、そのひずみが限界に達する

　　　と、ある面（断層面）に沿って岩盤が急激に破壊され、地震が発生する。日本列島の太平洋側の日本海溝では、海側のプレー

　　　トが陸側のプレートの下に沈み込み、陸側のプレートの先端部が引きずり込まれており、この二つのプレートが接する部分の

　　　ひずみが限界に達すると、陸側のプレートの先端が跳ね上がるような断層運動が起き、プレート間地震が発生する。

​

　　　　津波地震は、一般に、断層が通常よりゆっくりとずれて、人が感じる揺れが小さくても、発生する津波の規模が大きいもの

　　　をいう。これは、個々の断層において基本的にほぼ同じ規模の地震が繰り返し発生する固有地震と異なり、同じ場所で繰り返

　　　し発生しているものではないが、ゆっくりとした低周波の地震という特徴があり、それと同様の特徴を持つ地震が海溝近くで

　　　頻繁に発生することが知られていた。このような津波地震は、過去の地震の発生状況等を踏まえ、地震活動に関する構造的特

　　　徴が同じとみられる領域については、それが発生する可能性があると考えられたが、その領域をどのように区分するかが問題

　　　となる。

​

　　イ　地震調査委員会等の位置付け及び構成、本件長期評価の公表に至る経緯等は前記のとおりであるが、地震調査委員会は、地

　　　震防災対策の強化を図ること等を目的とする法律の規定に基づき、地震に関する調査結果等の総合的な評価等を行う専門的な

　　　機関として政府に設置されたものであり、本件長期評価は、他の海域における地震活動の長期評価と同様に、地震に関する調

　　　査研究の成果として、国民や防災を担当する機関に十分に伝達され活用されることを目的としたものということができる。そ

　　　して、本件長期評価の要旨は、概ね判示2のとおりであるが、本件長期評価は、地震の発生位置及び震源域の形態の評価に当

　　　たり、過去の震源モデルを参照し、微小地震等に基づくプレート境界面の推定に関する調査研究成果及び当該地域の速度構造

　　　についての調査研究成果を参照した上で、三陸沖北部から房総沖にかけての領域について推定し、各領域の区分については、

　　　微小地震の震央分布を参照し、過去の大地震の震央、波源域、震源モデルの分布、バックスリップモデルの研究成果を考慮し

　　　たとしている。そして、三陸沖北部から房総沖の日本海溝寄りの領域は、17世紀以降、マグニチュード8クラスの津波地震と

　　　して、三陸沖では慶長16年（1611年）の慶長三陸地震及び明治29年（1896年）の明治三陸地震、房総沖では延宝5年

　　　（1677年）の延宝房総沖地震が発生している上、海側プレートが陸側プレートに同じような勾配や深さで沈み込んでいること

　　　等から、この領域を一つの領域として、震源域は特定できないものの、その領域内のどこでも同様の地震が発生する可能性が高

　　　いと評価したものである。

​

　　　　このように、本件長期評価は、地震防災対策の強化等を図るために、地震に関する総合的な評価の一環として、三陸沖から

　　　房総沖にかけての将来の地震活動の発生に関する評価を行ったものであり、それまでに得られている科学的、専門技術的知見

　　　を用いて適切な手法により行われたことについて、基本的な信頼性が担保されたものということができる。

 

　　ウ　他方、本件長期評価は、日本海溝寄りの領域において、上記の3回の津波地震が発生しているとしたが、このうち慶長三陸

　　　地震及び延宝房総沖地震については、本件長期評価に関する審議が行われた当時から、本件長期評価とは異なる見解が示され

　　　ていた。しかし、このような見解については、海溝型分科会においても取り上げられ、具体的な検討及び審議を経て、結論を

　　　得るに至ったものであり、本件長期評価の中でもその結論の根拠が明示された。

​

　　　　また、本件長期評価が三陸沖北部から房総沖の日本海溝寄りの領域を一つの領域としたことについて、津波地震の前提とな

　　　る特定の領域や条件（付加体と地塁の存在等）に関する見解や、日本海溝沿いの領域のうち北部と南部の違いに関する見解

　　　が、本件長期評価に関する審議が行われた当時からその後に至るまで示されていた。しかし、1992年のニカラグア地震など、

　　　付加体の形成されていない海溝における津波地震が知られており、また、北部と南部の違いといっても、付加体が形成されて

　　　いない南部においても延宝房総沖地震は津波地震と考えられた。このように、上記各見解については、津波地震の発生との関

　　　係を一般的に明らかにしたとはいい難い状況にあり、その点で、日本海溝沿いの南部の領域についても同様の津波地震が発生

　　　する可能性を必ずしも否定する関係にないと理解される。本件長期評価は、このような見解の存在を前提とした上で、様々な

　　　調査研究成果等を踏まえ、過去に発生した津波地震が特定の三陸沖にのみ発生する地震であるとはいえないとして、同じ構造

　　　をもつプレート境界の海溝付近に、同様に発生する可能性があるとしたものであり、上記各見解が本件長期評価の合理性を損

　　　なうものとはいい難い。

​

　　　　この種の研究において様々な仮説や個人の見解が示されることは当然であるが、本件長期評価が、それらを含め、最新の知

　　　見を用いて、具体的な検討と審議を経て、多くの専門家の賛同により取りまとめられたこと自体、その信頼性を高めるものと

　　　いうことができる。

​

　　　　確かに、地震や津波の発生については未解明の点がある上、過去の地震に関する資料が17世紀以降に限られる等の限界があ

　　　り、本件長期評価にも不確かさが存在することは否定できない。しかし、このような自然現象の予測が困難であって、不確実

　　　性を伴うことは、むしろ当然のことといってよい。「津波により損傷を受けるおそれ」を要件とする本件技術基準も、これを

　　　前提として、深刻な災害の発生を確実に防止するため、最新の科学的、専門技術的知見に基づき、極めてまれではあるが発生

　　　する可能性がある津波を対象とするものである。その趣旨に照らせば、その判断は、確立した見解に基づいて確実に予測され

　　　る津波に限られるものではなく、最新の知見における様々な要因の不確かさを前提に、これを保守的に（安全側に）考慮し

　　　て、深刻な災害の防止という観点から合理的に判断すべきものである。

​

　　　以上に述べたとおり、地震調査委員会等の位置付け及び構成、本件長期評価の目的、手続、内容等に鑑みると、本件長期評価

　　は、そのような判断の基礎とすべき合理性に欠けるものではない。

​

　　ア　土木学会は、土木工学の進歩、土木事業の発達を図ること等を目的とするところ、平成11年、土木学会原子力土木委員会の

　　　下に、原子力発電所の津波に対する安全評価技術の体系化及び標準化について検討することを目的として、津波評価部会が設

　　　置されたが、同部会は、学識経験者のほか、東京電力を含む各電力会社の研究従事者等の委員によって構成されていた。

​

　　　　津波評価部会が取りまとめた平成14年津波評価技術の内容は、判示2のとおりであるが、プレート境界付近に想定される地

　　　震に伴う津波の波源の設定については、地震地体構造の知見を踏まえて設定するとして、いわゆる萩原マップを前提としなが

　　　ら、萩原マップの比較的大きな構造区分について、基準断層モデルの波源は、過去の地震の発生状況等の地震学的知見等を踏

　　　まえ、合理的と考えられる更に詳細に区分された位置に津波の発生様式に応じて設定することができるとした上で、福島県沖

　　　の日本海溝沿いの領域には波源を設定しなかった。

 

　　イ　津波に対する安全評価技術の体系化及び標準化という津波評価部会の目的からすると、これは、既往津波から基準断層モデ

　　　ルを設定し、数値計算等を行って設計津波水位を求めるという、一般的な技術ないし方法を主要な課題とするものと理解さ

　　　れ、他方、基準断層モデルの波源を設定する領域の区分は、個別の海域ごとに、様々な調査研究成果等を踏まえた詳細な検討

　　　を要する問題であって、それが主要な課題として取り上げられたものとはうかがわれない。

​

　　　　また、平成14年津波評価技術において、プレート境界付近に想定される津波の波源の設定について、地震地体構造の知見を

　　　踏まえて設定するとしながら、過去の津波の発生状況を重視して領域を細かく区分することは、狭い領域の既往津波を想定す

　　　るものであって、過去に津波の発生していない領域における津波の発生の可能性を看過することになる。この点に関し、平成

　　　14年津波評価技術は、日本海溝沿いの海域の北部と南部の地震活動の違い等を指摘するとともに、文献を引用して、津波地震

　　　等の発生場所が限定されることが示唆されるとしたが、前記のとおり、そのような見解が、日本海溝沿いの南部の領域におい

　　　て同様の津波地震が発生する可能性を必ずしも否定する関係にはないと理解される上、平成14年津波評価技術が、そのほか

　　　に、本件長期評価が領域区分の検討に当たって参照した様々な調査研究成果等を参照したものともうかがわれない。これは、

　　　本件技術基準の判断の基礎とすべき合理性という点でも大きな疑問がある。

​

　　　　さらに、土木学会の位置付けや津波評価部会の構成、手続等に鑑みても、平成14年津波評価技術における波源の設定に関す

　　　る領域の考え方が、本件長期評価の合理性を損なうものとはいえない。

​

　　　　そのほか、本件長期評価の公表後の事情について検討すると、まず、地震調査委員会が平成15年3月に公表した「プレート

　　　の沈み込みに伴う大地震に関する長期評価の信頼度について」は、長期評価の「三陸沖北部から房総沖の海溝寄りのプレート

　　　間大地震（津波地震）」について、発生領域の評価の信頼度及び発生確率の評価の信頼度をいずれもC（やや低い）と評価し

　　　た。しかし、これらは、想定地震と同様の地震が領域内のどこかで発生すると考えられることを前提として、その地震データ

　　　が少ないことを理由とするものであり、上記のような本件長期評価の不確かさを前提とした合理性の評価を左右するものでは

　　　ない。

​

　　　　また、地震調査委員会が、それまでの長期評価等を踏まえて、平成17年3月に取りまとめた「全国を概観した地震動予測地

　　　図」のうち、決定論的手法が用いられた「震源断層を特定した地震動予測地図」では、本件長期評価が示した日本海溝沿いの

　　　津波地震は含まれていなかった。しかし、「震源断層を特定した地震動予測地図」は、ある特定の震源断層に着目し、そこで

　　　地震が発生した場合に周辺の地域がどの程度の強い揺れに見舞われるかを示した地図であるから、これに、本件長期評価に係

　　　る津波地震が含まれていないのは、その趣旨に照らして当然ともいえる。

​

　　　　さらに、中央防災会議の日本海溝・千島海溝周辺海溝型地震に関する専門調査会は、平成18年1月、同調査会報告におい

　　　て、同海溝型地震に着目して防災対策の対象とすべき地震を選定した上で、その被害想定に基づく地震対策等の基本的事項を

　　　取りまとめた。その中で、同調査会は、防災対策の検討対象とする地震としては、過去に大きな地震の発生が確認されている

　　　ものを対象とする一方、大きな地震が発生しているが繰り返しが確認されていないものは、発生間隔が長く、近い将来に発生

　　　する可能性が低いとして、その検討対象から福島県沖・茨城県沖のプレート間地震等を除外した。しかし、この対象の選定

　　　は、内閣総理大臣による地域の指定に基づき、国、地方公共団体、民間事業者等に対し各種防災計画の策定等を法律上義務付

　　　けるという制度に係る政策的判断を含むものであり、地震に関する調査結果等の総合的な評価の一環として行われた本件長期

　　　評価とは、性質及び内容を異にする。

​

　　　　したがって、これらの事情は、いずれも、本件長期評価の科学的、専門技術的な見地からの合理性に関する評価を左右する

　　　ものとはいい難い。

​

　　　　保安院が、本件長期評価の公表後、自ら又は東京電力に指示をして、本件長期評価を踏まえ、最新の科学的、専門技術的知

　　　見に基づいて津波を想定する場合、多数意見が述べるとおり、本件試算は合理性を有する試算であったといえるから、本件試

　　　算津波と同様の津波による遡上が想定されることになったものと考えられ、海抜10mの本件敷地には、最大で海抜15.707mの

　　　高さの遡上波が襲来することが想定された。そして、外部電源が失われた状態デ、このような遡上波により本件敷地が浸水す

　　　れば、本件非常用電源設備がその機能を失うなどして、本件事故と同様の事故が発生するおそれがあることは明らかであっ

　　　た。

​

　　　　そうすると、経済産業大臣としては、本件長期評価の合理性の検討及びこれに基づく津波の想定等に一定の期間を要するこ

　　　とを考慮しても、遅くとも本件長期評価の公表から1年を経過した平成15年7月頃までの間に、本件各原子炉施設について、原

　　　子炉施設等が津波により損傷を受けるおそれがあると認識することができ、東京電力に対し、電気事業法40条に基づく技術基

　　　準適合命令を発する必要があることを認識することができたものと認められる。

 

　5　結果回避可能性等

​

　　　本件において、経済産業大臣の規制権限不行使の違法性を判断するに当たっては、同規制権限が行使されていれば、本件事故

　　又はこれと同様の事故による被害が発生しなかったであろうといえるかという事情を考慮しなければならない。

​

　　　この場合、本件技術基準に係る技術基準適合命令は、経済産業大臣が、原子炉設置者に対し、原子炉施設等が本件技術基準に

　　適合するように適切な措置を講ずることを命ずるものであり、講ずべき措置の内容を特定する必要はないと解される。どのよう

　　な措置を講ずるかについては、命令を受けた原子炉設置者において、本件技術基準に適合させるために必要かつ適切な措置につ

　　いて具体的に検討した上で、必要な手続を進めなければならないが、その措置の内容については、法令の趣旨、目的を踏まえ、

　　具体的な事情の下で、原子炉施設等の安全機能が損なわれることを確実に防止するために必要かつ適切な措置として合理的に認

　　められるものを対象とすべきものと解される。

​

　　　本件長期評価の公表以前の我が国における原子炉施設の津波に対する安全性の確保については、安全設備等が設置される原子

　　炉施設の敷地が浸水することを防ぐという考え方を基本としており、本件発電所においては、本件敷地が浸水することを前提と

　　しない設計が行われていたから、本件長期評価に基づいて想定される遡上波が本件敷地に到達することを防止することは、津波

　　に対する安全性の確保という点で重要であり、そのために、新たに、適切な防潮堤等を設置する必要があったと考えられる。

　　　この防潮堤等について、多数意見は、本件試算津波の高さは、本件敷地の南東側前面においては本件敷地の高さを超えていた

　　ものの、東側前面においてはその高さを超えることはなかったから、設計される防潮堤等は、本件敷地の南東側からの海水の浸

　　入を防ぐことに主眼を置いたものとなる可能性が高いとしている。

​

　　　しかし、本件試算によれば、既存の防波堤の南側と北側において、海抜10mを優に超える津波の遡上が想定されただけでな

　　く、当該防波堤の湾内においても、本件発電所の1号機から6号機までの各原子炉に係る取水ポンプの位置（海抜4m）におい

　　て、海抜10m前後の津波が想定されるとともに、1号機北側の本件敷地に津波が遡上すると想定されたことがうかがわれる。

​

　　　そして、本件試算における断層モデルのパラメータは、明治三陸地震の断層モデルを前提にしているが、それは一つのモデル

　　にとどまり、実際に発生する津波地震における断層の数値がこれらに必ず一致するものでもない。パラメータスタディによりそ

　　の不確定性が一定程度緩和されるにしても、評価対象地点の各数値が科学的に正確なものと確認することは、原理的に不可能と

　　いってよい。地震及び津波が諸条件によって複雑に変化し、予測が困難な自然現象であって、これらに関する研究や予測の技術

　　も発展過程にあることを考え併せれば、本件長期評価に基づく津波の想定においては、本件試算の各数値を絶対のものとみるべ

　　きではなく、これを基本として、相応の数値の幅を持つものと考えるのが相当である。

​

　　　また、津波による遡上波が本件敷地に到達すれば、主要建屋の1階又は地下1階に設置された本件非常用電源設備が浸水して機

　　能を停止し、原子炉の冷却機能が失われて、深刻な事態が生ずることは明らかであるから、安全上の余裕を考慮した想定が必要

　　である。

​

　　　そうすると、本件試算において、上記防波堤の湾内において、海抜10m前後の津波が迫り、その一部が本件敷地に遡上する可

　　能性がうかがわれること等に鑑みれば、本件技術基準の適用に当たり、本件敷地の南東側からだけでなく、東側からも津波が遡

　　上する可能性を想定することは、むしろ当然というべきである。

​

　　　したがって、本件長期評価を前提に、経済産業大臣が技術基準適合命令を発した場合、東京電力としては、速やかに、本件敷

　　地の東側からも津波が遡上しないよう、適切な防潮堤等を設置する措置を講じ、想定される遡上波が本件敷地に到達することを

　　防止する必要があったものであり、その実施を妨げる事情もうかがわれず、それが実施された蓋然性が高いということができ

　　る。

​

　　ア　本件長期評価に基づいて想定される津波に対する措置として、適切な防潮堤等の設置を基本とするにしても、その実施に当

　　　たっては、それによって遡上波が本件敷地に到達することを防止することができるか否かについて、科学的、専門技術的な観

　　　点から慎重な検討を行う必要があった。それまでは、原子炉の設置に当たり、想定される津波の高さと敷地の高さを比較する

　　　ことを基本としていたが、本件では、既設の原子炉において、事後的に、防潮堤等の設置によって遡上波の到達を防止しなけ

　　　ればならない事態となり、具体的な断層モデルの設定に応じて、波高や波力等に影響する様々な条件を考慮し、それらに対応

　　　すべき防潮堤等の位置、高さ、構造等について、地盤の状況や既存の施設・設備の状況等を踏まえながら、詳細に検討する必

　　　要があった。このような検討に基づく施工を行って、その完成に至るまでには、年単位の相当の期間を要したものと推認され

　　　る。

​

　　　　そうすると、それが完成するまでの間、原子炉施設等が津波により損傷を受けるおそれがあり、本件技術基準に適合しない

　　　状態がなお継続することになる。本件敷地が浸水することを前提としない設計の下に原子炉が稼働している状況にあって、津

　　　波により本件敷地が5m以上も浸水するおそれがあることは、決して抽象的な危険ではなく、具体的かつ深刻な危険といって

　　　よい。この場合、重大な災害の発生及び拡大を防止するためには、原子炉の一時停止を含め、様々な措置が検討されなければ

　　　ならないが、特に、炉心又は使用済燃料プールの冷却を継続する機能を維持するためには、本件非常用電源設備の機能の維持

　　　が不可欠であり、それが浸水に対し極めて脆弱であることもまた明らかである。防潮堤等の設置が完了するまでの間、このよ

　　　うな危険を放置することは、万が一にも深刻な災害が起こらないようにするという法令の趣旨に反するというべきである。

​

　　　　また、非常用電源設備は、原子炉施設の安全性を確保するため特に重要なものとして、平成2年安全設計審査指針の指針9第

　　　2項においても、平成17年改正前省令8条の2に係る技術基準においても、多重性等を備えた設計であることが求められてお

　　　り、想定されるすべての環境条件においてその機能が発揮できるようにしなければならないものであった（平成17年改正後省

　　　令8条の2第2項参照）。津波による浸水が現に想定される場合において、本件非常用電源設備の機能を維持するために必要

　　　な措置が講じられていないことは、この点でも、技術基準に適合しないとみることもでき、速やかに適切な措置を講ずる必要

　　　があった。

​

　　　　この場合、本件非常用電源設備は、主要建屋の1階又は地下1階に設置されていたのであるから、津波に対し、その機能を維

　　　持するためには、これらが存在する区画を特定した上で、当該区画及びその建屋について、津波による浸水範囲及び浸水量を

　　　想定し、浸水の可能性のある経路及び浸水口（扉、開口部、貫通口等）を特定して、浸水を防止する水密化等の措置を講ずる

　　　必要があったということができる。

​

　　　　その当時、国内及び国外の原子炉施設において、一定の水密化等の措置が講じられた実績があったことがうかがわれ、扉、

　　　開口部及び貫通口等について浸水を防止する技術的な知見が存在していたと考えられる。こうした知見を踏まえ、具体的な断

　　　層モデルの設定に応じて、波高や波力等に影響する様々な条件を考慮するとともに、不確実性については安全上の余裕を考慮

　　　しつつ、必要かつ適切な設備の性能等を検討することにより、水密化等の措置を講ずることは十分に可能であったと考えられ

　　　る。また、こうした設備工事が、前記のような防潮堤等の設置という土木工事と比較して、十分早期に完了し得たことは容易

　　　に推認される。

​

　　イ　多数意見は、本件事故以前の知見の下において、安全設備等が設置された原子炉施設の敷地が津波により浸水することが想

　　　定される場合に、適切な防潮堤等を設置するという措置が津波対策として不十分であったと解すべき事情はうかがわれず、そ

　　　れ以外の措置が講じられた蓋然性があるということはできないとする。

​

　　　　しかし、津波に対する安全性評価については、旧安全設計審査指針においても、平成2年安全設計審査指針においても、30

　　　年以上にわたり、地震以外の自然現象を包括して抽象的な指針が定められているだけであって、津波の想定やこれに対する防

　　　護の在り方に関する具体的な指針は定められなかった。多数意見は、本件事故以前の津波対策について、津波により上記敷地

　　　の浸水が想定される場合、防潮堤等を設置することにより上記敷地への海水の浸入を防止することを基本とするものであった

　　　ことを強調するが、このことを定めた法令はもとより、そのような指針が存在したわけでもなく、また、本件長期評価の公表

　　　以前に、防潮堤等の設置により上記敷地の浸水を防止することを前提として、原子炉の設置許可等がされた実績があったこと

　　　もうかがわれない。それまでは、想定される遡上波が到達しない十分高い場所に上記原子炉施設が設置されることにより安全

　　　性が確保されているとして、津波による浸水が想定される場合の対策については、十分な検討がされていなかったというべき

　　　であろう。本件のように、それまで想定されなかった津波による浸水を防止するために、事後的に防潮堤等を設置せざるを得

　　　なくなったことは、まさに前例のない事態であり、東京電力としては、この事態に即応して、極めてまれな災害も未然に防止

　　　するために適切な措置を講ずる法的義務を負っていたものである。本件技術基準に従って講ずべき措置については、本件長期

　　　評価を前提とする具体的な事情の下で、そのような災害を確実に防止するために必要かつ適切な措置として合理的に認められ

　　　るものを対象とすべきであり、こうした措置を蓋然性の考慮から除外すべき理由はない。

​

　　ウ　このような観点から検討すると、まず、安全設備等が設置された原子炉施設の敷地が津波により浸水することを防ぐことを

　　　基本とする考え方については、設計方針の妥当性を評価する具体的な指針は存在しなかったが、津波による浸水を前提としな

　　　い設計を妥当なものとして維持するには、少なくとも、その浸水の防止が確実なものでなければならない。

　

　　　　しかし、そもそも、津波は、予測が困難な自然現象であって、これに関連する科学技術も不断の発展過程にある中で、最新

　　　の知見に基づいて想定された津波であっても、これを超える津波が発生する可能性をおよそ否定することは困難である。しか

　　　も、長年にわたり、津波の想定や防護の在り方について、科学的、専門技術的観点から確実な根拠に基づく具体的な指針が定

　　　められなかったことは、耐震安全性における基準地震動や耐震設計等に関する詳細な指針と比較しても、津波に対する安全性

　　　評価の不確実性を示しており、それは、設計方針の評価に関わる重要な問題であった。

 

　　　　さらに、本件長期評価に基づく適切な試算により、稼働中の原子炉について、設置許可当時の設計津波水位（海抜3.122m）

　　　の5倍超という、想定を大幅に超える津波が想定されるに至り、本件発電所においては、30年以上にわたり、各時点の知見に

　　　基づく津波の想定による対応では本件敷地の浸水が確実に防止されておらず、極めて危険な状態で原子炉の稼働を続けてきた

　　　ことが明らかとなる。これは、それまでの安全性を根底から覆し、それが「神話」であったことを示すものといってもよい。

 

　　　　このような安全性評価に伴う重大な危険は、設計方針の妥当性を揺るがす問題であり、本件技術基準の適用に当たっては、

　　　これを改める特段の考慮が必要であったといわざるを得ない。

​

　　　　新たな想定においても、本件長期評価や本件試算は、その時点の科学技術水準に照らし合理性を有していたとはいえ、引き　

　　　続き進歩、発展すべき知見であり、その不確実性を免れるものではない。実際に、本件長期評価は、17世紀以降の地震に関

　　　する整理を前提としたものであって、更に長い周期に係る津波の可能性等を科学的な根拠をもって否定するものではなく、特

　　　に、貞観11年（869年）の貞観地震については、多くの専門家によって、東北地方沿岸の地層の痕跡調査等の研究が積み重ね

　　　られつつあったことがうかがわれる。また、津波に対する安全性評価において考慮すべき様々な安全裕度という点からみて

　　　も、長年にわたり、設計方針に関する具体的な指針が定められず、また、上記浸水の防止も確保できていなかった状況におい

　　　て、5倍超という想定の変動をもたらす科学技術の発展過程を前提に、確実な根拠に基づいてこれを防止できる新たな数値等

　　　を見いだし得たと解すべき事情はうかがわれず、本件試算が得られた後においても、これらが見いだされたことはうかがわれ

　　　ない。本件試算がパラメータスタディにより一定の保守性を有していたにしても、それが以上の点を左右しないことは明らか

　　　である。

​

　　　　このような事情の下で示された浸水の危険性は、いかにまれとはいえ、数多くの人の生命、身体等に重大な危害を及ぼすと

　　　いう現実の問題であり、取返しのつかない深刻な災害を確実に防止するという法令の趣旨に照らすと、津波による浸水を前提

　　　としない設計をそのまま維持することは、もはやその合理性を認め難いものであった。本件技術基準に従って講ずべき措置と

　　　しては、単に、想定される津波を前提とした防潮堤等の設置で足りるということはできず、極めてまれな可能性であっても、

　　　本件敷地が津波により浸水する危険にも備えた多重的な防護について検討すべき状況にあったというべきである。そして、本

　　　件非常用電源設備は、主要建屋の1階又は地下1階に設置されており、本件敷地を浸水させる津波の襲来という単一の要因に

　　　よって、その機能を全て喪失する危険性が高いことは明らかであり、その多重的な防護の必要性が特に高いものであった。

​

　　　　これらの事情を総合すると、本件技術基準の適用に関し、上記水密化等の措置は、防潮堤等の設置が完了するまでの間にお

　　　いて、本件非常用電源設備の機能を維持するために必要かつ適切な措置であるとともに、その後も、本件非常用電源設備の多

　　　重的な防護を図るものとして必要かつ適切な措置であったということができる。

​

　　　　このような想定を超える事態に対する多重的な防護の必要性については、本件事故の発生を待つまでもなく、本件長期評価

　　　に基づく適切な試算により、それまでの安全性が根底から覆されるという具体的な事情の下で合理的に認識されるものであ

　　　り、東京電力も保安院も、法令に従って真摯な検討を行うことにより、これを認識することは十分に可能であったと考えられ

　　　る。また、このような試算は、本件事故以前には公表されなかったことがうかがわれ、そのような状況で、これを前提とする

　　　専門家等の具体的な議論が広く見られなかったとしても、それはむしろ当然のことであり、それが上記のような多重的な防護

　　　の必要性等を否定する理由となるものではない。

​

　　　　したがって、経済産業大臣が技術基準適合命令を発した場合、東京電力としては、速やかに、上記水密化等の措置を講ずる

　　　必要があったものであり、その実施を妨げる事情もうかがわれず、それが実施された蓋然性が高いということができる。

​

　　エ　一般に、通常の事業活動に伴う事故に関し、法令上、事業者に義務付けられておらず、多くの事業者も講じていなかった安

　　　全措置等については、これを講ずべき注意義務を認め難い場合が多いにしても、本件は、そのような事案ではない。本件事故

　　　から8年以上前に、本件長期評価の公表により、その当時の法令上、本件各原子炉施設が本件技術基準に適合していないと認

　　　識することができ、東京電力としては、極めてまれな災害も未然に防止するために適切な措置を講ずる法的義務を負ってい

　　　た。そして、技術基準適合命令によりその確実な履行が求められた場合、どのような措置を講ずべきかが問題となるが、長年

　　　にわたる安全性評価に伴う重大な危険が明らかとなるなど、安全性評価の基本的な在り方に関わる前例のない事情の下で、単

　　　に、それまでの措置や設計方針にとどまらず、上記法令の趣旨等を踏まえ、本件技術基準が求める内容を検討する必要があっ

　　　た。

​

　　　　しかし、上告人は、技術基準適合命令に係る規制権限に関する上記法令の解釈を誤っていたものであり、実際に、同命令が

　　　発せられることはなかった。また、保安院も東京電力も、本件長期評価の公表後、これに基づく津波の想定についての検討を

　　　速やかに行っていない上、東京電力は、5年以上経過した後、本件試算を認識したものの、防潮堤等の設置を含め、必要な対

　　　策を速やかに具体化することもなく、更に概ね3年後の本件事故の直前まで、保安院に対し、本件試算を報告しないまま、本

　　　件各原子炉施設の稼働を続けていた。このように、本件事故に至るまでの間、これらの関係者において、上記法的義務の履行

　　　を前提とする検討が適切になされなかったことは明らかであり、これによって、誤った安全性評価がそのまま維持され、周辺

　　　住民等の生存や生活に関わる上記法令がないがしろにされていたというほかない。

​

　　　　多数意見は、このような状況における認識や知見に基づき、上記法令の趣旨や解釈に何ら触れないまま、上記水密化等の措

　　　置の必要性や蓋然性を否定している。これは、長年にわたり重大な危険を看過してきた安全性評価の下で、関係者による適切

　　　な検討もなされなかった考え方をそのまま前提にするものであり、上記法令の解釈適用を踏まえた合理的な認識等についての

　　　考慮を欠くものといわざるを得ない。上記のような不作為や懈怠に伴う不十分な認識等は、本件技術基準が求める適切な措置

　　　の必要性等を否定する根拠となるべきものではない。

​

　　ア　そこで、本件長期評価を前提に、経済産業大臣が技術基準適合命令を発した場合、東京電力において、防潮堤等の設置の措

　　　置とともに、水密化等の措置が講じられた蓋然性が高いことを前提にして、本件津波により、本件敷地が浸水して、本件非常

　　　用電源設備がその機能を失うなどして、本件事故又はこれと同様の事故が発生しなかったであろうといえるかについて検討す

　　　る。

​

　　イ　まず、経済産業大臣は、前記のとおり、平成15年7月頃までの間に、東京電力に対し、技術基準適合命令を発する必要があ

　　　ることを認識することができたものであり、同月頃までにこれを発したとすれば、本件事故までには7年6か月以上の期間が

　　　あったことになるから、上記の各措置は、本件事故までの間に全て完了していたものと推認される。

​

　　ウ　その上で、本件地震及びこれに伴う本件事故の経過をみると、その概要は、判示2のとおりであるが、本件津波により本件

　　　非常用電源設備がその機能を喪失したのは、いずれも、本件各原子炉に係るタービン建屋及び運用補助共用施設（共用プー

　　　ル）の内部への津波の浸水によるものと認められ、その浸水経路は、建屋の出入り口、開口部等と考えられるから、本件非常

　　　用電源設備に係る重要な区画及びその建屋について水密化等の措置が適切に講じられていれば、本件非常用電源設備が浸水に

　　　よりその機能を失うことを防止する上で重要な効果をもたらしたものと考えられる。

​

　　　　他方で、本件地震は、本件長期評価において想定される地震の規模よりはるかに大きいものであり、本件津波も、東北地方

　　　から関東地方北部の太平洋側を中心に極めて広い範囲で観測されたが、ここでの問題は、本件津波と、本件長期評価に基づい

　　　て想定される津波について、地震や津波の規模等の違いそのものではなく、本件非常用電源設備が浸水により機能を喪失する

　　　可能性に関する違いを踏まえ、本件津波により本件事故又はこれと同様の事故が発生する可能性がなかったといえるかという

　　　点にある。この点を離れて、上記規模等の違いそのものを強調することに意味はない。

​

　　　　その観点から検討すると、本件津波による主要建屋付近の浸水深は、1.5mないし5.5mであったが、本件試算津波による主

　　　要建屋付近の浸水深も、4号機の原子炉建屋及びタービン建屋付近で約2.0mないし2.6mとされた上、4号機の原子炉建屋の南

　　　西側に設置された運用補助共用施設（共用プール）付近では5mに近かったことがうかがわれる。

​

　　　　また、本件津波は、本件敷地の東側からも遡上するなどしたが、主要建屋について、外壁や柱等の構造躯体には津波による

　　　有意な損傷が確認されなかった上、本件各原子炉のタービン建屋においては、本件事故当時、水密化等の措置がほとんど講じ

　　　られておらず、東側に面する大物搬入口も極めて脆弱な構造であったが、それでも、津波の浸水に対する一定の防護機能を果

　　　たしたことがうかがわれる。さらに、非常用ディーゼル発電機の給気ルーばは、地上に開口しており、そこからの浸入によっ

　　　て非常用ディーゼル発電機が被水したことは、本件津波の波力等が左右したものとは考え難い。

　　　　そして、経済産業大臣の技術基準適合命令に基づき、前記のような水密化等の措置を講ずる場合、本件試算津波による最大

　　　浸水深等の諸条件を前提にした上で、安全上の余裕を考慮して、適切な設計を行うことは当然であるから、そのような水密化

　　　等の措置が講じられていれば、本件津波に対しても、本件非常用電源設備を防護する効果を十分にあげることができたと考え

　　　られる。

​

　　　　さらに、防潮堤等の設置が完了していれば、本件津波の一部が防潮堤等を超えて本件敷地に浸入したとしても、その浸水量

　　　は、防潮堤等が設置されていなかった本件事故の場合と比較して、相当程度減少していたものと考えられる。このことは、水

　　　密化等の措置による防護の効果を一層確実なものとしたことが明らかである。

 

　　エ　これらの事情を総合的に考慮すると、本件長期評価を前提に、経済産業大臣が、電気事業法40条に基づき、東京電力に対

　　　し、技術基準適合命令を発していれば、本件事故又はこれと同様の事故が発生しなかったという高度の蓋然性があったという

　　　ことができる。

​

　　　　本件長期評価は、本件地震のように、複数の領域が連動して超巨大地震が発生することを想定していなかったが、「想定

　　　外」という言葉によって、全ての想定がなかったことになるものではない。本件長期評価を前提とする事態に即応し、保安院

　　　及び東京電力が法令に従って真摯な検討を行っていれば、適切な対応をとることができ、それによって本件事故を回避できた

　　　可能性が高い。本件地震や本件津波の規模等にとらわれて、問題を見失ってはならない。

 

　6　保安院の対応状況等地震や津波に関する自然現象については未解明の点もあり、これに関する様々な研究や予測の技術も、不

　　断に進歩、発展していることからすると、経済産業大臣としては、電気事業法40条に基づく規制権限を適切に行使するために

　　は、常に、そのような知見の進展状況を的確に把握して、これを活用しなければならない。現に稼働中の原子炉施設が津波によ

　　り損傷を受けるおそれが認められることは、極めてまれな危険といっても、具体的な危険を伴う事態であるから、最新の科学技

　　術水準に即応して、できる限り速やかに、その要件該当性を判断するなどして、適時にかつ適切に上記権限を行使する必要が

　　あった。

 

　　ア　保安院は、本件長期評価が公表された後、東京電力に対し、本件発電所の安全性等について説明を求めたが、平成14年8月

　　　上旬、東京電力から、福島県沖では有史以来津波地震は発生していないこと及び津波地震は特定の領域や特定の条件下でのみ

　　　発生する極めて特殊な地震であるという考え方が示されていることなどの説明を受けたため、東京電力に対し、地震本部がど

　　　のような根拠で本件長期評価を示したのか確認するよう指示をした。

​

　　　　その後、東京電力は、海溝型分科会委員の一人から意見聴取をするなどして、同月下旬、保安院に対し、同人から、海溝型

　　　分科会で異論を唱えたが、分科会としてはどこでも起こると考えるに至ったと聞いたこと、土木学会の手法に基づいて確定論

　　　的に検討するならば、福島県から茨城県沖には津波地震は想定できないこと、確率論で扱うことはできるので、そのように対

　　　応したいことなどを説明し、保安院はこれを了承した。

​

　　イ　このような東京電力の説明が適切な根拠に基づくものでないことは、本件長期評価の合理性等に照らし明らかであり、保安

　　　院は、自らこの点を十分に確認して検討しないまま、その説明をほぼ鵜呑みにしたに等しい。

​

　　　　地震調査委員会は、地震防災対策の強化等を図るため、地震に関する調査結果等の総合的な評価等を行う専門的な機関とし

　　　て、法律の規定に基づいて政府に設置されたものであり、本件長期評価は、地震調査委員会が、地震防災対策の強化等を図る

　　　ため、上記総合的な評価の一環として取りまとめたものであるから、保安院としては、本件長期評価の合理性及びそれに基づ

　　　く津波の想定等について、できる限り速やかに、自ら十分な検討を行うとともに、東京電力に対してもそれを強く求めること

　　　が必要であった。

​

　　　　本件長期評価の公表直後における保安院の対応は、自ら主体的に、最新の知見を把握し、これに基づいて、できる限り速や

　　　かに、本件技術基準の要件該当性等を判断するなどして、法律上の権限行使に関する自らの責務を果たすという姿勢には程遠

　　　いものであった。

​

　　　　その後、保安院は、独立行政法人原子力安全基盤機構と連携して設置した安全情報検討会や溢水勉強会において、海外の原

　　　子力発電所における津波等による浸水事故の状況や、本件発電所における津波による浸水についての検討結果等の報告を受

　　　け、津波による浸水の危険が現実の問題であることを十分に認識することができ、本件長期評価に関する検討及び対応の必要

　　　性が一層明らかであったにもかかわらず、その対応を耐震バックチェックに委ねる形で、これを先送りした。

​

　　　　また、耐震バックチェックは、保安院が、平成18年耐震設計審査指針を踏まえた安全性の評価及び確認のため、原子炉設

　　　置者に対する行政指導として行ったものであり、東京電力に対し、本件長期評価を踏まえ、原子炉施設等が本件技術基準に適

　　　合するように必要な措置を講じさせることを目的としたものとはいい難い上、保安院の指示から約4年6か月を経ても、本件

　　　発電所に係る最終報告が提出されないまま、本件事故に至った。

 

　　　　上告人は、前記のとおり、電気事業法40条に関する解釈を誤っていたものであり、保安院も、本件長期評価の公表後のい

　　　ずれかの時点において、本件技術基準の要件該当性等について具体的な検討を行って、その判断をしたことはうかがわれな

　　　い。これは、法が定める規制権限の行使を担うべき機関が事実上存在していなかったというに等しい。

​

　7　経済産業大臣の規制権限不行使の違法

​

　　　以上の事情を総合すると、経済産業大臣は、平成15年7月頃には、本件各原子炉施設について、原子炉施設等が津波により損

　　傷を受けるおそれがあり、適切な措置が講じられていないため、本件技術基準に適合していないと認め、電気事業法40条に基

　　づく規制権限を行使して、東京電力に対し、技術基準適合命令を発すべきであったのであり、同月頃以降、経済産業大臣が上記

　　規制権限を行使しなかったことは、その周辺に居住していた住民との関係において、法令の趣旨、目的や、その権限の性質等に

　　照らし、著しく合理性を欠くものであって、国家賠償法1条1項の適用上違法であるというべきである。

​

　8　結論

​

　　　以上のとおり、本件における経済産業大臣の規制権限の不行使は、平成15年7月頃以降、国家賠償法1条1項の適用上違法であ

　　り、しかも、この時点において、経済産業大臣の過失も認められ、上記不行使と本件事故との因果関係も認められるから、上告

　　人は、同項に基づく損害賠償責任を免れない。

​

　　　本件発電所の安全管理について一次的に責任を負うのは、いうまでもなく東京電力であり、その関係において、上告人の責任

　　は二次的なものということができる。しかし、原子力発電所の設置及び運営は、原子力利用の一環として、国民生活及び国民経

　　済の維持、発展に不可欠なエネルギー政策を踏まえたものであり、その安全性の確保についても、深刻な災害の発生を未然に防

　　止するため、上告人が、その設置の許可からその後の各段階における規制を通じて、万全を期すことを前提としていた。本件に

　　おける経済産業大臣の技術基準適合命令も、稼働中の原子炉施設について、周辺住民等の生命、身体に対する危害を防止するこ

　　と等を目的として、その安全性を確保するために付与された重要な規制権限であることに鑑みれば、上告人の責任の範囲が被上

　　告人らに係る損害の一部に限定されるべき理由はない。

 

　　　したがって、上告人及び東京電力は、被上告人らに係る損害の全体についてそれぞれ責任を負い、これらは不真正連帯債務の

　　関係に立つと解するのが相当である。以上によれば、上告人の上記損害賠償責任を肯定した原審の判断は、是認することができ

　　る。論旨は採用することができない。

​

　　（裁判長裁判官　菅野博之　裁判官　三浦守　裁判官　草野耕一　裁判官　岡村和美）